Документы
Земского съезда
Заявление "О реформе системы политического представительства"
Мы, делегаты Земского съезда, выступаем за коренную реформу системы политического представительства в России. Мы уверены, что в настоящий момент в России действует система, которая приводит к тому, что очень многие группы граждан не представлены на разных уровнях власти - прежде всего наиболее активная и стремящаяся к переменам часть общества. При этом в целом среди граждан растет запрос на равное и справедливое представительство.

Однако искажение предпочтений граждан и, как следствие, искажение представительства определенных групп - это сознательная стратегия и сущностная характеристика существующего в России политического режима.

Соответственно, при нынешнем руководстве страны коренные изменения системы представительства произойти не могут. Однако мы хотим предложить, с одной стороны, концепцию реформы системы представительства, которая жизненно необходима России и условия для реализации которой рано или поздно наступят, а с другой - обратиться к гражданам с предложениями по ускорению наступления условий для реализации реформы через действия здесь и сейчас.
Какие шаги надо предпринять в ходе реализации реформы:
1. Прекратить манипуляции и фальсификации в выборном процессе
  • Упростить процедуры выдвижения и регистрации кандидатов на выборах всех уровней
  • Снять большинство ограничений на предвыборную агитацию
  • Формировать избирательные комиссии только из представителей субъектов выборного процесса
  • Сделать избирательные комиссии по-настоящему независимыми от органов исполнительной власти
  • Упростить участие наблюдателей и представителей СМИ на выборах
  • Ввести реальное преследование за подкуп избирателей, организацию давления на избирателей и фальсификации при голосовании и подсчете голосов
  • Усилить контроль за системой проведения выборов в регионах с наиболее высоким уровнем фальсификаци
2. Устранить лишние ограничения на участие в выборах в качестве кандидата.
  • Отменить большинство ограничений на право быть избранным – это позволит избежать уголовного преследования популярных политиков.
  • Ввести регистрацию кандидатов с помощью избирательного залога – это позволит вернуть на выборы конкуренцию и дать политическое представительство более молодым и активным группам граждан.
  • Обеспечить гражданам реальное право участия в политической деятельности в личном качестве, без вступления в партии.
  • Дать партиям возможность создавать предвыборные коалиции
3. Ввести справедливое распределение мест между регионами.
  • Изменить систему выборов в Государственную думу: перейти к смешанной связанной системе (у каждого избирателя два голоса в многомандатном округе) либо увеличить число депутатов в парламенте.
  • Перераспределить места между регионами – количество мест в Госдуме должно соответствовать числу избирателей.
4. Вернуть прямое влияние граждан на политический процесс.
  • Изменить конституционную модель: сократить полномочия президента и усилить роль парламента, гарантировать сменяемость верховной власти – это позволит создать для граждан стимулы к политическому участию.
  • Перейти к прямым выборам членов Совета Федерации; половина состава верхней палаты должна меняться каждые три года.
  • Радикально упростить регистрацию партий. Снизить проходной барьер на выборах в Государственную думу и региональные парламенты.
  • Создать возможности для существования различных избирательных систем в разных регионах и на разных уровнях власти. Привести систему выборного представительства в местном самоуправлении в соответствие с размером и типом территорий.
  • Вернуть гражданам право участия в политической деятельности в личном качестве, без вступления в партии
  • Вернуть гражданам право прямо или косвенно участвовать в выборах реального главы города (выбор мэра из числа депутатов или прямые выборы абсолютным большинством).
5. Создать представительство на уровне Конституционного суда.
  • Ввести в процедуру отбора судей Конституционного Суда принцип репрезентации различных общественных запросов. интерпретаций Конституции и существующих в обществе мировоззрений.
  • Ввести в процедуру слушаний в парламенте, содержательное обсуждение политико-правовых позиций кандидатов на должности судей Конституционного Суда.
  • Расширить способы связи между судьями КС и юридической корпорацией: вернуть институт «друзей суда» и ввести другие формы регулярной коммуникации.

    Мы понимаем, что добиться возможности проведения этой реформы можем только мы, граждане России. Для этого мы должны начать активнее участвовать в политическом процессе.
Мы призываем граждан России:

  1. Активнее участвовать в выборах, приходить на участки голосовать. Возможности фальсификации резко возрастают при низкой явке.
  2. Поддерживать своих кандидатов, помогать им проходить заградительные барьеры и проводить избирательные кампании
  3. Участвовать в наблюдении за выборами в своих регионах, помогать наблюдению в регионах с высоким уровнем фальсификаций
  4. Самимстановитьсякандидатаминавыборах
  5. Проводить кампании за отмену муниципального фильтра и прямые выборы глав муниципальных образований
  6. Активно участвовать в местном самоуправлении, помогать независимым депутатам отстаивать интересы местного сообщества
  7. Помогать новым независимым медиа
  8. Создавать и развивать публичные площадки для развития культуры дискуссии, создания доверия, солидарности, для безопасного заявления своих требований и интересов.
  9. Создавать и развивать локальные и профессиональные сообщества, сообщества по интересам. Создавать возможности для участия в них граждан и представительства сообществ на разных уровнях власти.
  10. Выстраивать горизонтальные сетевые связи между разными сообществами.
Мы обращаемся к политическим партиям с просьбой помочь гражданам в этом процессе:

  1. Создавать неформальные коалиции на выборах и по отдельным волнующим граждан темам
  2. Активно предоставлять возможность участвовать в выборах от партий представителям непредставленных в политике граждан.
  3. Продвигать на всех уровнях власти шаги, направленные на реформу политического представительства, на более адекватное и справедливое отражение на всех уровнях власти разнообразных групп граждан
Текст подготовлен Юлией Галяминой на основе доклада экспертной группы под руководством Григория Юдина.
Регламент работы Оргкомитета Земского съезда между съездами
Определение Оргкомитета
Оргкомитет - рабочий орган, формируемый независимыми муниципальными депутатами, поддержавшими Земский съезд. Оргкомитет функционирует между съездами с целью реализации решений, принятых съездом. Оргкомитет не может принимать самостоятельных политических решений.
Функции Оргкомитета
1. Реализация решений Земского съезда, в том числе:
1. 1 Разработка проектов документов, законопроектов, проектов нормативно правовых актов, концепций и программ, на основе решений, принятых на Земском съезде.
1.2 Формирование рабочих групп в соответствии с решениями Земского съезда.
1.3 Распространение информации о Земском съезде и решениях Земского съезда.
1.4. Привлечение волонтеров к технической работе в рамках реализации решений Земского съезда.
1.5. Привлечение экспертов в рамках реализации решений Земского съезда.

2. Подготовка проектов заявлений, обращений и других документов для подписания независимыми депутатами в личном качестве.

3. Подготовка, организация и проведение совещаний, конференций и встреч, как в очном, так и в онлайн формате по отдельным направлениям реализации решений, принятых на Земском съезде.

4, Созыв и подготовка очередного Земского съезда как в очном, так и онлайн формате.
Формирование Оргкомитета

  1. Оргкомитет формируется региональными группами независимых депутатов, поддержавших Манифест Земского съезда, опубликованный на сайте zemstvo-russia.ru. Депутаты одного региона выбирают членов оргкомитета из своего числа.
  2. Количество членов оргкомитета зависит от количество независимых депутатов, поддержавших Манифест. От регионов с числом независимых депутатов до 20 человек - избирается 1 представитель. От регионов с числом независимых депутатов от 21 до 40 человек избирается 2 представителя. От регионов с числом независимых депутатов от 41 человека избирается 3 представителя.
  3. Перевыборы и довыборы членов оргкомитета происходит ежегодно, начиная с Единого дня голосования до конца ноября. Перевыборы и довыборы организуются оргкомитетом съезда.
  4. Все члены оргкомитета имеют равные права, председатель Оргкомитета не выбирается.
«О недопустимости лишения мандатов народных избранников без непосредственного участия избирателей»
Мы, депутаты муниципальных советов России, Всероссийского Земского съезда, считаем недопустимой практику лишения полномочий представителей граждан в выборных органах, без достаточных оснований, без решения суда и без учёта прямого волеизъявления избирателей, голосовавших за конкретных депутатов.

Практика применения пункта 10.1 статьи 40 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» привела к тому, что множество депутатов муниципальных советов были лишены полномочий без предъявления им конкретных претензий, без представления доказательств, исключительно по требованию органов исполнительной власти.

Подобные решения оправдываются необходимостью борьбы с коррупцией, но отсутствие критериев существенности нарушений, позволяет не просто произвольно трактовать положения законодательства, но и требовать лишения мандатов за действия никаким образом, не свидетельствующие о злонамеренных действиях депутатов.

В соответствии со статьей 49 Конституции Российской Федерации:

1. Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

2. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность.

3. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого.

Сложившаяся практика прямо противоречит этим положениям действующей Конституции Российской Федерации, так как полностью исключает как саму судебную процедуру, так и необходимость доказывать виновность.

Часть 2 Статьи 24 Конституции России гласит:

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Однако, несмотря на прямое требование Конституции, избиратели оказываются полностью лишены возможности получить информацию о том, в чём конкретно обвиняются их избранники.

В статье 3 Конституции Российской Федерации сказано:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

В статье 32 Конституции Российской Федерации сказано:

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей


2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Любые попытки лишения народных избранников полномочий без прямого волеизъявления на то их избирателей, считаем прямым нарушением положений статей 3 и 32 Конституции России.

Части 1 и 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливают абсолютное верховенство Конституции, а часть 2 статьи 16 закрепляет приоритет 1 главы Конституции над прочими статьями основного закона. В соответствии с этой нормой никакие другие статьи Конституции, включая часть 1_1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, не могут вступать в противоречие с положениями основ конституционного строя.

Мы требуем неукоснительного соблюдения действующей Конституции и немедленной отмены всех нормативных актов, противоречащих основам конституционного строя Российской Федерации, включая все процедуры, исключающие непосредственное участие избирателей в решении вопроса об отзыве народных представителей.
Текст подготовлен Вадимом Сафоновым
Заявление "Против политических репрессий"
В России все более крупные масштабы приобретает практика преследования людей, единственной виной которых в действительности является лишь их стремление принимать участие в управлении своим государством, или заниматься вопросами местного самоуправления, либо выражать собственное мнение. Это право гарантировано действующей Конституцией. В последние месяцы практика политических репрессий приобретает в России систематический характер и все более широкий размах. Фабрикация политических дел, которые служат основанием для репрессий, арестов и задержаний поставлена на поток. Преследование за политическую и общественную деятельность по сути своей мало чем отличается от применявшихся сталинским репрессивным аппаратом методов штампования сфальсифицированных приговоров. Нынешняя практика репрессий не достигла еще таких же масштабов как в 30-е годы. Но что может помешать кремлевским властям, если они решат сравняться с беззаконными сталинскими репрессиями и в масштабах, раз саму технологию фабрикации политических дел они уже отработали?

Политический смысл того, что сейчас происходит в нашей стране абсолютно ясен. Узкая группировка лиц, вставшая во главе управления государством и бесконтрольно распоряжающаяся общенациональным достоянием многонационального народа России, не желает сменяемости власти, как это практикуется в любых демократических странах во всем мире. Превратив демократические институты по большей части в декоративные и лишь симулирующие нормальный политический процесс, власти теперь демонстрируют свое намерение безжалостно преследовать всех, кто с этим не согласен.

Примерно с лета 2019 г. в обществе растет разочарование. Видимо, прекрасно осознавая этот факт власть предприняла ряд следующих шагов, рассчитанных на этот раз не столько на завоевание популярности, сколько на запугивание той части общества, которое желает пользоваться своими конституционными правами по управлению своим государством. В настоящее время задачи у власти прямо противоположны тем, что были у нее треть века назад. Если тогда шла борьба за раздел собственности, то теперь все поделено и задача - удержать власть и собственность и не допустить ее передела.

Ради решения этой задачи власть очевидно готова подвергать все более жестким репрессиям всех, кого посчитает для себя опасным конкурентом.

Закрепленное в российской Конституции, Декларации прав человека и международных конвенциях право граждан собираться мирно и без оружия было ранее противоправно приравнено Государственной думой к административному правонарушению. С помощью фейкового дела о «массовых беспорядках» реализацию этого законного права пытаются приравнять к преступлению уголовному. Дальше призывом к массовым беспорядкам может быть объявлена любая публикация в социальных сетях, любое высказывание, любое выражение несогласия, любая попытка защитить свои права.

Тем же целям служит использование статьи 212.1 (неоднократное нарушение правил проведения митингов) так называемая «Дадинская», которая трактует реализацию законных конституционных прав граждан как уголовное преступление, а также статьи 318 (применение насилия к представителю органов власти). Реальные инкриминируемые деяния по последней статье не подпадают даже под определение мелкого хулиганства. Применение этой статьи против демонстрантов, собирающихся мирно и без оружия в соответствии с правом, гарантированным им Конституцией, является особенно аморальным и циничным. Потому что неспровоцированному, неадекватному насилию со стороны хорошо экипированных и натренированных бойцов Росгвардии систематически подвергаются, сами протестующие.

При этом зачастую наиболее многочисленной категорией жертв применения политических репрессий становятся совсем юные граждане, вся вина которых состоит в их остром чувстве справедливости.

Кроме того, властями применяется широкий набор методов по недопущению людей, занимающихся легальной оппозиционной деятельностью к выборам. А те представители оппозиции, которые несмотря на весь этот жесткий прессинг, получили поддержку избирателей на выборах и стали избранными депутатами, подвергаются различным формам давления. В том числе и с применением судебной власти, которая в подобных делах демонстрирует отсутствие независимости и беспристрастности.

Необходимо прекратить эскалацию насилия и преследования в отношении мирных граждан и их избранников.

Мы против любых политических репрессий в какой бы они форме не выражались!
Текст подготовлен Ольгой Подольской
Порядок формирования списка кандидатов в депутатов ГД VIII созыва, которых поддержит Земский съезд

  1. Список формируется рабочей группой, созданной оргкомитетом Земского съезда;

  2. Список формируется на основании предложений, поданных независимыми муниципальными депутатами, поддерживающими Земский съезд.

  3. В список не могут быть включены кандидаты от "Единой России"

  4. Анкета для кандидатов (в виде гуглформы) включает:

    • ФИО кандидата,
    • избирательный округ,
    • рекомендации двух независимых депутатов
    • ссылки на профиль в соц.сетях,
    • партийную принадлежность (кроме ЕР),
    • видеообращение кандидата с изложением требований к
      кандидатам в депутаты ГД VIII созыва, принятых Земским съездом и подтверждением готовности их поддержать и реализовывать в случае избрания;

  5. Рабочая группа принимает решение о включении кандидата в список консенсусом после рассмотрения данных анкеты в течение двух суток с момента поступления информации;

  6. Заключительная дата приема предложений по кандидатам – 12 сентября 2021 г.;

  7. Основанием для отказа включения кандидата в список является отсутствие каких-либо данных в анкете или несоответствие данных анкеты сведениям, выявленных при проверке;

  8. В случае если в одном округе будет два кандидата, поддержавших требования съезда и рекомендованных независимыми муниципальными депутатами, оба кандидата включаются в список, выбор;

  9. Список составляется в порядке нумерации избирательных округов и публикуется на сайте Земского съезда, в его соцсетях, рассылается в СМИ. Обновляется по мере поступления новых анкет.
Требования к кандидатам в депутаты Государственной Думы VIII созыва
Кандидаты в Государственную Думу могут рассчитывать на поддержку Земского съезда если они:

  • Готовы отстаивать нерушимость 1 главы действующей Конституции Российской Федерации. Кроме того, поддержать или внести на рассмотрение ГД законопроекты, гарантирующие сохранение автономии местного самоуправления и бюджетной независимости органов муниципального самоуправления, и не поддерживать законопроекты, направленные на сокращение самостоятельности МСУ.
  • Готовы поддержать или внести на рассмотрение ГД законопроекты, направленные, на изменение баланса налоговых доходов в пользу регионов и мест, возврат органам местного самоуправления права самостоятельного установления местных налогов и определения ставок местных сборов.
  • Готовы поддержать или внести на рассмотрение ГД законопроекты, направленные на расширение полномочий местного самоуправления.
  • Готовы поддержать предложения по разделению полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в целях обеспечения самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов местного значения.
  • Готовы поддержать или внести на рассмотрение ГД законопроекты, направленные на формирование местных органов поддержания правопорядка с обязательной выборностью начальников местных отделов милиции (полиции), а также направленные на обеспечение выборности мировых судей, прокуроров районов и городов, а также мэров городов и глав муниципальных образований.
  • Готовы поддержать или внести на рассмотрение ГД законопроекты, направленные на обеспечение прозрачности выборных процедур, сокращение количества фальсификаций на выборах, упрощение регистрации партий и выдвижения кандидатов и партий на выборах всех уровней.
  • Готовы поддержать или внести на рассмотрение ГД законопроекты, направленные на отмену всех в законодательстве процедур, исключающих непосредственное участие избирателей в решении вопроса об отзыве народных представителей.
  • Готовы поддержать или внести на рассмотрение ГД законопроекты, направленные на прекращение преследований граждан за политическую деятельность, осуществление своих прав на свободу слова и свободу собраний.
  • Готовы вносить законопроекты направленные на обеспечение реальной свободы собраний, реальной независимости СМИ, отмену репрессивных законов, принятых в 2012-2021 гг.
Земский съезд поддерживает кандидатов, не замешанных в фальсификациях на выборах, не участвовавших ранее в принятии решений сокращающих полномочия органов МСУ, а также не участвовавших в подготовке и принятии решений о сокращении источников пополнения бюджетов органов МСУ.

Земский съезд поддерживает кандидатов от партий, включивших в свои программы требования о повышении роли МСУ в обществе.

Земский съезд не принимает решения о поддержке отдельных кандидатов по их просьбе. Вопрос о поддержке кандидатов принимается коллегиально по инициативе независимых депутатов местных советов.
Концепция развития местного самоуправления в Российской Федерации
Преамбула

Необходимость принятия Концепции развития МСУ в России диктуется рядом обстоятельств внешнего и внутреннего характера, приводящих и уже приведших к резкому снижению доверия граждан России к институту выборов и, как следствие, к органам власти всех уровней. Независимыми исследователями фиксируется критическая утрата авторитета России, как демократического государства, в международных отношениях, прежде всего на постсоветском пространстве. Однако более серьезной проблемой следует признать нарастающее падение уровня профессиональной компетентности управленческих кадров, что особенно негативно отражается на состоянии муниципального хозяйства, качестве жизни подавляющего большинства граждан России, проживающих за пределами крупных городов.

Приходится констатировать, что федеральная власть не только не предпринимает шагов по изменению ситуации в сторону ее улучшения, но и всячески старается ухудшить и без того непростую обстановку. Наибольший вред местному самоуправлению, как уровню публичной власти в государстве, наносит нестабильность базового законодательства, многократно и бессистемно изменяемого в угоду той или иной группе интересов. Отсутствие одинаково понимаемой всеми заинтересованными сторонами концептуальной основы местного самоуправления приводит к метанию из одной крайности в другую. Последний пример - ничем не мотивированные поправки в Конституцию и законы России в части полной интеграции местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Это в ситуации, когда в социуме происходят прямо противоположные процессы, связанные с ростом активности жителей городских и сельских поселений по участию в решении вопросов местного значения через различные формы соучастия (партисипаторные практики), инициативы по созданию ТОСов и иные формы прямого участия граждан в местном самоуправлении.

Общим местом у федеральных политиков (а следом за ними и у региональных властных элит) является непонимание роли и места муниципальных властей в укреплении единства страны; в развитии современных технологий управления жилищно-коммунальным и, шире, муниципальным хозяйством; в повышении авторитета государства в глазах населения и, в конечном итоге, в наращивании позитивного присутствия России на международной арене. Это приводит к существенному замедлению процессов развития во всех сферах жизнедеятельности, вытеснению страны на задворки мировой политики, особенно в вопросах, касающихся расширения прав граждан по непосредственному участию в управлении местными делами.

Между тем, история развития местного самоуправления в России знает периоды его расцвета, в рамках которых муниципальными властями были показаны примеры лучшей практики, сопоставимые с достижениями европейских муниципалитетов. С 1864 по 1890 гг. в сложнейших финансово-экономических условиях земские органы самоуправления добились потрясающих результатов в таких сферах, как народное просвещение, здравоохранение, культура, статистика, строительство дорог, страховое дело, ветеринарное дело. Всего за семь лет с 1921 по 1928 гг. органы местного самоуправления российских городов практически без помощи государства сумели полностью восстановить городское хозяйство, разрушенное революцией и Гражданской войной более, чем на 30%. В 1991 году после развала СССР Союз Российских городов выступил с инициативой помощи экипажам боевых кораблей Черноморского флота. В тяжелейший для моряков-черноморцев период города России взяли на себя не только обеспечение их продуктами питания и бытовой техникой, но и направляли на флот своих призывников. До настоящего времени многие города продолжают сотрудничество с кораблями ЧФ ВМФ России.
МСУ – ресурс развития
На примере успехов местного самоуправления только в нашей стране можно видеть, что при правильном к нему отношении оно может является ресурсом развития, эффективным инструментом мобилизации интеллектуального и творческого потенциала общества на решение задач внутригосударственного строительства, способно существенным образом ускорять многие процессы, являясь, своего рода, лабораторией по выработке лучших практик в различных сферах жизни.

Еще более широкую картину существенного, зачастую решающего, вклада местных сообществ, муниципальных органов власти в процессы экономического и социального развития территорий предоставляет опыт организации местного самоуправления в наиболее близких нам по историческим и культурным традициям странах Европы.

Роль местного самоуправления, в первую очередь, проявляется на таких направлениях, как:

  • совершенствование управленческих механизмов в условиях быстро изменяющихся внешних обстоятельств;
  • развитие прогрессивных технологий в сфере предоставления услуг ЖКХ, общественного транспорта, муниципального благоустройства;
  • подготовка резерва профессиональных кадров для органов государственной власти;
  • содействие становлению среднего класса через развитие различных форматов малого и среднего бизнеса;
  • отработка эффективных моделей управления муниципальной собственностью;
  • повышение гражданского самосознания населения за счет вовлечения его в процесс принятия решений;
  • выработка разнообразных механизмов социальной поддержки малообеспеченных слоев граждан;
Кроме того, местное самоуправление, получившее свои права и свободы от центральных органов власти, становится их естественным союзником в противодействии региональному или этническому сепаратизму. Межрегиональные и общенациональные объединения муниципальных образований становятся не только фактором повышения стабильности внутри страны, но и выступают в качестве мощного ресурса государства в международных отношениях.

Особо стоит отметить роль местного самоуправления, как отдельной резервной системы, способной в трудную для государства минуту взять на себя на определенный период исполнение широкого круга вопросов, касающихся жизни граждан.

Очевидно, что все вышеперечисленное может стать для государства ресурсом развития только в том случае, если местному самоуправлению предоставлены возможности для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов, отнесенных законом к их ведению.
Постановка проблемы

  1. Важнейшим фактором, влияющим на эффективность или неэффективность муниципальной власти, является степень самостоятельности (автономии) местного самоуправления в системе власти в государстве.
  2. Вторым по важности следует признать вопрос о готовности граждан брать на себя ответственность за решение дел местного характера.
  3. Третья проблема касается достаточности у местного самоуправления собственных средств для решения таких дел.
На все эти три вызова сегодняшний властный истэблишмент отвечает в патерналистском духе:

- самостоятельность МСУ нужно свести к минимуму;

- население брать на себя ответственность не готово;

- у местных властей нет достаточной доходной базы для решения даже местного круга дел.

Настоящая Концепция базируется на прямо противоположных установках. Ее основной посыл – отказ от патерналистских начал во взаимоотношениях Центра и мест. Главная цель – включение в процесс государственного строительства широких слоев экономически и социально активного населения, рачительное и рациональное использование интеллектуального потенциала российских граждан и общества в целом для решения, прежде всего, вопросов муниципального развития, создания комфортных условий для жизни, работы и отдыха жителей муниципальных образований.

Отправной точкой Концепции является признание факта объективно существующих различий между интересами государства и мест, обусловленное, прежде всего, характером решаемых этими системами задач. К объективно существующим Концепция также относит различия, связанные с городским и сельским образом жизни.
Проблема баланса интересов
Основная функция государства во взаимоотношениях с гражданами — обеспечение равного доступа граждан к процессу принятия любых решений публичной власти. При этом оно обязано обеспечить последних равным доступом к предоставляемым государством услугам. Таким образом, неизбежно возникает необходимость усреднения, выравнивания условного потребителя таких услуг. Нередко негативным следствием такого усреднения становятся попытки введения единообразия, унификации местной жизни.

Это вступает в противоречие с естественным желанием местных сообществ сохранять свою самоидентичность, основанную на совместном длительном проживании людей в границах отграниченной территории и на традиционном образе жизни (городском или сельском). При этом задача сохранения разнообразия местных моделей организации социума для муниципалитетов самого разного вида, размера, и достатка нередко становится объединяющим фактором в деле защиты такого разнообразия перед произволом государства.

В режиме поиска баланса интересов, «золотой середины» во взаимоотношения Центра и мест, «города» и «деревни» такой конфликт может служить целям развития. Игнорирование государством факта существования различий, попытки введения им единообразия вопреки объективно существующим интересам мест, напротив, способны приводить к стагнации, распаду связи между государством и отдельными частями народа, росту сепаратизма и укоренению идей дезинтеграции.

Для России, расположенной в 11-ти часовых поясах, имеющей в составе народа десятки крупных и сотни мелких субнациональных сообществ и более четверти сельского населения, граничащей только по суше с шестнадцатью далеко не всегда дружественными странами дальнейшее пренебрежение интересами мест может иметь самые губительные последствия.
Смена вектора
Вот почему так важно в кратчайшие сроки изменить вектор взаимоотношений между государством и местами, перенаправив его на обоюдополезное сотрудничество, основанное на учете интересов сторон, равноправии при осуществлении каждой из сторон собственной компетенции, ответственности за принимаемые решения, на принципе взаимовспоможения (субсидиарности) в тех случаях, когда для государства или мест в силу объективных причин оказывается невозможным исполнение тех или иных обязательств перед гражданами.

При этом, вне зависимости от объема закрепленной за местным уровнем компетенции, важнейшим условием является организационная и финансовая автономия органов местного самоуправления при решении закрепленного за ними круга местных дел. В рамках этой автономии органы местного самоуправления должны обладать всей полнотой власти на подведомственной территории, включая право принятия общеобязательных решений по всему кругу переданных в их ведение местных дел и право установления санкций за неисполнение таких решений.
Основополагающие положения Концепции
Местное сообщество
Ключевой идеей Концепции является выведение на первый план в качестве главного субъекта в системе местного самоуправления совокупности жителей муниципального образования или местного сообщества. В этой связи необходимо дать законодательное определение понятию «местное сообщество» и наделить местные сообщества правосубъектностью взамен существующей в действующем законодательстве правосубъектности муниципальных образований. Субъектом правоотношений должна быть не «населённая территория», как это определяется сегодня, а сообщество граждан, выбравших своим местом жительства то или иное муниципальное образование. Следует определить простые и понятные принципы формирования местного сообщества в случае создания по инициативе граждан новых муниципальных образований.

Также законодательно следует закрепить такие понятия, как «городской образ жизни (городской континуум)» и «сельский образ жизни (сельский континуум)» в качестве традиционных форм жизнедеятельности местных сообществ.

Местным сообществам должно быть предоставлено право использовать любые формы самоорганизации для непосредственного участия граждан в управлении местными делами.

Ресурсная часть
Определяющей предпосылкой эффективной деятельности органов местного самоуправления на подведомственной им территории следует признать финансовую и ресурсную обеспеченность муниципальных образований.

Концепция предполагает изменение баланса налоговых доходов в пользу регионов и мест. Результатом таких изменений должно стать справедливое распределение налоговых доходов, напрямую увязанное с объемом решаемых каждым из властных уровней задач и возможностями соответствующего уровня администрировать тот или иной налог и влиять на развитие налогооблагаемой базы.

При этом все личные налоги, такие, как НДФЛ (в том числе связанные с ним налоги системы обложения личных доходов граждан), должны зачисляться по месту жительства граждан и преимущественно в местные бюджеты. По налогу на землю должны быть отменены все существующие для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации льготы по его уплате в местные бюджеты.

Местные власти должны получить возможность реализовать своё конституционное право на установление местных налогов и сборов. При этом со стороны государства может быть установлен предельно допустимый размер налоговой нагрузки на налогоплательщика, рассчитываемый по единой для всей страны методике.

В муниципальную собственность должны быть возвращены все общераспространённые полезные ископаемые, а также водные ресурсы, расположенные в границах соответствующего муниципального образования (родники, ручьи, озёра и т.п.).

Органы местного самоуправления должны получить право на создание общероссийского коммунального банка, и, возможно, касс муниципальной взаимопомощи.

Территориальное устройство
Необходимо вернуться к конституционной формуле, гласящей, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Территориальная организация МСУ должна преимущественно базироваться на самоидентификации жителей той или иной территории в качестве членов местного сообщества. Только в этом случае можно ожидать реального включения потенциала такого местного сообщества в процессы муниципального развития. При этом не должны играть решающего значения размеры территории и численность проживающего на ней населения. Произвольное объединение или разъединение муниципальных образований должно уступить место реальному учёту мнения проживающих на соответствующих территориях жителей по поводу установления границ, в которых они готовы осуществлять местное самоуправление.

В случае выдвижения инициатив по объединению городских поселений с сельскими поселениями, такое объединение следует признавать состоявшимся при наличии согласия каждого местного сообщества, выраженного по результатам местного референдума. Каждое местное сообщество должно получить право «вето» на решение о таком объединении.

Структура органов местного самоуправления
Государство должно установить самые общие принципы структуры органов МСУ, предоставив местным сообществам возможность приспосабливать такие структуры к специфике местной жизни. Необходимо исключить право субъектов РФ устанавливать как конкретные типы структур органов МСУ, так и порядок формирования/избрания самих органов МСУ. Также должна быть исключена практика установления штатной численности исполнительных органов МСУ и размеров окладов муниципальных служащих. Взамен этого следует ввести ограничение по предельной доле средств местного бюджета, направляемых на содержание управленческого персонала и имущества, необходимого для его функционирования. Такая предельная доля может быть определена с учётом сложившейся в среднем по стране практики и различаться в зависимости от вида муниципального образования и численности его жителей.

Подготовка муниципальных служащих
Важнейшим вопросом является создание системы подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы. Существующая сегодня система, объединяющая образовательные программы государственной и муниципальной службы, должна претерпеть принципиальные изменения. Этого, прежде всего, требуют объективные различия в предмете деятельности двух этих групп управленцев.

Государственные служащие преимущественно призваны решать вопросы экстерриториального характера, уметь организовывать процессы взаимодействия различных групп интересов, обеспечивать баланс интересов местных сообществ при стратегическом планировании развития региона (органы государственной власти субъектов РФ) и баланс интересов регионов при стратегическом планировании развития государства в целом (федеральные органы государственной власти).

Напротив, муниципальные служащие в первую очередь обязаны решать локальные проблемы, уметь эффективно использовать объекты муниципальной собственности, ориентироваться на запросы и потребности населения, проживающего в границах муниципального образования.

Очевидно, что две этих различающихся по предмету деятельности группы управленцев должны готовиться по разным программам. Система подготовки муниципальных служащих должна быть максимально гибкой, способной в короткое время перестраиваться под текущие потребности муниципалитетов в специалистах тех или иных отраслей муниципального хозяйства.

В этой связи вопросы подготовки муниципальных служащих должны быть переданы на уровень объединений муниципальных образований. Таким объединениям должны быть предоставлены законом соответствующие полномочия, на этапе создания системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих они должны получить необходимую методическую и финансовую поддержку государства. Следует стимулировать создание обучающими организациями системы многоуровневых стандартов в рамках такой подготовки, дающих возможность готовить специалистов, отвечающих любым запросам практики муниципального управления.

Выборы
Общие подходы

Применяемые на муниципальных выборах избирательные системы должны служить единственной цели – максимальному отражению в результатах выборов личностных и партийных предпочтений избирателей. Только в этом случае возможно восстановление доверия граждан как к самому институту выборов, так и к избранным в их результате органам местного самоуправления. В этой связи вопрос о том, какая из избирательных систем наиболее эффективна, должен решаться в тесной увязке с конкретными условиями, существующими в том или ином муниципальном образовании.

Анализ существующих на муниципальном уровне проблем показывает, что еще достаточно долгое время на местах вопросы территориального характера (благоустройство, дороги, инфраструктура ЖКХ и ряд других) будут превалировать над вопросами долгосрочного развития. Это означает, что избиратели в большей степени ждут от муниципальных выборов решения своих проблем непосредственно по месту жительства, и в меньшей – победы политической программы той или иной партии. Этим ожиданиям соответствует организация выборов по одномандатным избирательным округам в рамках мажоритарной системы абсолютного большинства. В этом случае избиратели округа получают «своего» депутата в представительном органе местного самоуправления и в том числе через него осуществляют свое право на управление местными делами.

Система партийных выборов на муниципальном уровне требует отдельного изучения и внедрять ее следует крайне осторожно, руководствуясь изложенным выше принципом максимального отражения в результатах выборов личностных и партийных предпочтений избирателей. Строго говоря, на местном уровне при ее использовании избиратели должны иметь возможность проголосовать и за партию, и за конкретного партийного кандидата, включая право формирования непосредственно на избирательном участке собственного избирательного списка, состоящего из представителей различных партий (система отрытых или свободных списков).

Муниципальные избирательные комиссии необходимо вывести из подчинения Центризбиркому и вернуть им статус органов местного самоуправления, к компетенции которых отнесены вопросы организации выборов, референдумов, голосований и т.п

Выборы главы муниципального образования

В тесной связи с той или иной избирательной системой находится вопрос о необходимости прямых или опосредованных выборов высшего должностного лица местного самоуправления. В общем виде, признавая безусловное право граждан на избрание всем населением главы муниципального образования, при выборе того или иного варианта следует исходить из уже имеющейся отечественной и европейской практики.

В частности, избрание высшего должностного лица муниципального образования по мажоритарной системе абсолютного большинства всем населением безусловно оправдано в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления избран по системе пропорционального представительства. В этом случае разнообразие партийных интересов в представительном органе МСУ получает противовес в виде мандата главы МО, выданного всем населением на принципах персонального доверия.

Напротив, в случае избрания представительного органа МСУ по одномандатным избирательным округам более эффективным может быть избрание главы муниципального образования из числа депутатов данного представительного органа. В этом случае он становится «первым среди равных» получая мандат от квалифицированного большинства своих коллег.

Так или иначе, выбор и вариантов избрания депутатов представительного органа МСУ, и вариантов избрания главы муниципального образования должен быть прерогативой устава муниципального образования. При этом федеральным законом должны быть установлены предельные параметры такого выбора. Например, запрет на использование мажоритарной системы относительного большинства.

Отдельно следует решить проблему «двуглавия». Нынешний термин «глава администрации муниципального образования» должен быть заменен на другой, без дублирования слова «глава». Например, на «руководитель администрации», а также иными способами подчеркнуть вторичную по отношению к главе муниципального образования роль руководителя местной администрации.

Численность депутатов представительного органа МСУ

Процесс избрания муниципальным депутатом должен быть доступным для каждого совершеннолетнего жителя муниципального образования. Наиболее простой вариант решения этой проблемы – существенное увеличение числа избирательных округов (при мажоритарной системе) или числа распределяемых депутатских мандатов (при системе пропорционального представительства). Здесь роль федерального закона может заключаться в определении формулы расчета численности депутатов представительного органа МСУ в зависимости от численности жителей МО. В любом случае для одномандатных округов должно быть установлено предельно допустимое число избирателей, рассчитанное исходя из физической возможности среднестатистического депутата лично пообщаться с каждой семьей в своем округе в течение срока своих полномочий. Число распределяемых депутатских мандатов при использовании системы пропорционального представительства должно определяться по аналогичной схеме.

В среднем на город в 100 тыс. жителей численность представительного органа должна составлять не менее 30 депутатов.
Межмуниципальная кооперация
Право на объединение

Муниципальные образования должны иметь право создавать свои объединения в самом широком диапазоне, включая объединения для решение локальных, ограниченных во времени задач.

Региональные объединения муниципальных образований, членами которых будет являться квалифицированное большинство муниципальных образований того или иного субъекта РФ (например, в 2/3), должны получать право законодательной инициативы в региональном парламенте, а также иные преференции при работе с органами государственной власти субъекта РФ. Например, по соглашению с региональными органами государственной власти они могут осуществлять функции по сбору муниципальной статистики, формированию сводной потребности своих муниципальных образований-членов в кадрах, учреждать обучающие организации по подготовке муниципальных служащих и т.п.

Аналогичные права и возможности в отношениях с федеральными органами государственной власти должно иметь общероссийское объединение муниципальных образований, членами которого является более половины муниципальных образований РФ как в целом, так и по каждому виду муниципальных образований в отдельности. В федеральном бюджете должны быть предусмотрены средства на финансирование общероссийского межмуниципального образования по направлениям деятельности, которые являются предметом соглашения с федеральным правительством.

Межмуниципальная хозяйственная кооперация

Особым видом объединения муниципальных образований должна быть признана межмуниципальная хозяйственная кооперация. В рамках такой кооперации органы местного самоуправления должны иметь право на создание совместных органов управления и организаций для решения отдельных местных дел. Например, предприятий общественного транспорта, очистных и водозаборных сооружений, ведения земельного учета и т.п.
Иные институты системы МСУ
Общий подход

Рассматривая местное самоуправления в качестве базового уровня публичной власти в государстве, следует понимать, что оно не может существовать в качестве такового при отсутствии других системообразующих институтов. Исходя из природы местного самоуправления, основанной на инициативе и ответственности граждан при выборах органов местного самоуправления и решении местных дел, необходимо распространить право граждан на участие в формировании местной власти на другие властные институты: суды, прокуратуру, органы охраны общественного порядка и ряд других. В идеале на местном уровне, помимо муниципальных депутатов, должны избираться населением все должностные лица, от результатов деятельности которых зависит неограниченное число жителей муниципального образования, такие, как: судьи, прокуроры, руководители органов охраны общественного порядка и ряд других. С этой целью необходимо наделить муниципальные избирательные комиссии правом по организации и проведению таких выборов и установить квалификационные требования к кандидатам, претендующим на указанные выборные должности. Факт избрания гражданином на такие должности должен учитываться в качестве преимущественного условия его дальнейшего карьерного роста. Депутаты муниципального образования ежегодно заслушивают отчет лиц занимающих эти должности и могут выступить с инициативой об отзыве, в случае не принятия отчета.

Органы охраны общественного порядка

Право органов МСУ на создание органов охраны общественного порядка установлено Конституцией России. Однако это право не было реализовано ни разу за прошедшие с момента принятия Основного Закона 27 лет. Более того, в результате вступления в силу поправок в Конституцию России это право было исключено из текста Основного закона.

Между тем к числу базовых признаков публичной власти относятся: право принятия общеобязательных решений, право принуждения к исполнению таких решений и право наложения санкций за их неисполнение. В части, имеющей отношение к обеспечению общественного порядка, ведущую роль в этой триаде играют муниципальные органы охраны общественного порядка. Их формирование целесообразно осуществлять на уровне муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов. Вместе с тем, представительным органам местного самоуправления городских и сельских поселений следует предоставить право согласования кандидатур сотрудников органов охраны общественного порядка, назначаемых для работы на их территориях (участковых уполномоченных).

Суды

Для мировых судей необходимо федеральным законом оставить только один вариант замещения должности судьи – выборы населением. Для этого важно территории судебных участков вписать в границы одного или нескольких избирательных округов в крупных и средних МО, либо в границы одного или нескольких малых поселений.

Прокуратура

Для прокуроров, территория деятельности которых не выходит за границы одного городского округа, муниципального района, муниципального округа, также необходимо ввести институт выборности с соблюдением соответствующих цензов по образованию и опыту работы. Такие выборы могут быть безальтернативными, однако неизбрание кандидата на должность прокурора должно означать для него невозможность участия в выборах на высшую прокурорскую должность в других муниципальных образованиях, как минимум, в течение одного избирательного срока.
Заключение
Очевидно, что даже очень правильные и продуманные изменения в законодательстве не гарантируют того, что на следующий день после их принятия мы проснемся в другой стране. Процесс реформирования может занять несколько лет, в течение которых те или иные его части могут претерпеть существенные изменения. Однако работа по изменению законодательства является первым и необходимым этапом в деле создания базы для последующих структурных изменений, в результате которых государство и общество получат полноценный, ответственный, динамичный уровень публичной власти, способный взять на себя решение большей части проблем, волнующих сегодня население.

Настоящая Концепция затрагивает широкий пласт вопросов, решение которых потребует значительных изменений как в законодательстве, так и в представлениях о местном самоуправлении в среде государственных и муниципальных политиков и служащих, а также обычных граждан. С учетом этого в ходе ее реализации предполагается этапность внедрения тех или иных ее положений и в целом по стране, и в субъектах РФ, и в существующих муниципальных образованиях. На первом этапе важно добиться широкого публичного обсуждения ее положений как в среде представителей муниципальной власти, так и жителями муниципальных образований.
Концепция разработана экспертной группой под редакцией эксперта, члена рабочей группы Совета Европы по мониторингу Европейской хартии местного самоуправления Виталия Черникова
Обращение независимых муниципальных депутатов России
Мы, независимые муниципальные депутаты из регионов России, обращаемся к своим коллегам, ко всем независимым муниципальным депутатам с предложением начать горизонтальное взаимодействие с целью продвижения в обществе и в государстве наших общих ценностей и интересов:

  • Сильное местное самоуправление и соблюдение принципов Европейской хартии местного самоуправления
  • Усиление влияния граждан на принятие решений на разных уровнях и ветвях власти
  • Изменение бюджетных принципов с целью увеличения налоговых отчислений в муниципальные бюджеты

Для выработки общих требований по этим и другим вопросам, в том числе в преддверии выборов в Государственную думу, а также для улучшения координации наших действий и обмена опытом, мы предлагаем независимым депутатам России собраться на Всероссийский съезд независимых депутатов - Земский съезд.

Мы призываем объединиться независимых депутатов, которые отстаивают интересы своих избирателей, а не коррумпированных чиновников, вне зависимости от партийной принадлежности.

Мы верим, что каждый город, каждый поселок, каждая деревня в нашей стране, все наши граждане достойны комфортной и безопасной жизни! И именно мы - народные избранники - должны этого добиться!
ЭКСПЕРТНЫЙ ДОКЛАД «Качество политического представительства в современной России
E-mail: zemstvo.russia@gmail.com