Главная История Видео Документы Доклад Контакты Поддержать
Анализ 44 статьи законопроекта
Клишаса-Крашенинникова
от Виталия Черникова
Пояснительная записка к сравнительной таблице

Общий обзор

В части 1 статьи 44 предлагаемого законопроекта содержится 56 пунктов, определяющих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным Конституцией Российской Федерации».

Однако отсылка к Конституции России является некорректной, поскольку из 56 пунктов только 15 имеют прямое или косвенное отношение к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, перечисленным в статье 72 Конституции РФ. Остальные 41 пункт не вытекают из конституционных предметов совместного ведения и, скорее, имеют отношение к иным федеральным законам, в разное время вводившим те или иные нормы, касающиеся полномочий органов власти субъектов РФ.

В большинстве из 15 пунктов, имеющих отношение к предметам совместного ведения, полномочия органов государственной власти субъектов РФ необоснованно ограничиваются. Так, например, пунктом л) части 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ отнесены «кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат», в то время, как в предлагаемом законопроекте речь идет только о финансовом и материально-техническом обеспечении деятельности данных институтов. Та же ситуация в части налогов и сборов. Законопроект оставляет за субъектами РФ только «установление, изменение и отмену региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам» в то время, как пункт и) части 1 статьи 72), устанавливает в качестве предмета совместного ведения «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации».

С другой стороны, в ряде случаев законопроект допускает расширительное толкование полномочий по предметам совместного ведения. В наибольшей степени это проявляется в отношении местного самоуправления. Так, пунктом 7) части 1 статьи 44 к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено местное самоуправление в целом, в том числе развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, в то время, как пунктом н) части 1 Статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения отнесено только «установление общих принципов организации местного самоуправления».

Соотнесение норм законопроекта с нормами законодательства о местном самоуправлении

Указанный выше расширительный подход по наделению органов гос.власти субъектов РФ полномочиями в отношении местного самоуправления, скорее, следует отнести к небрежности авторов законопроекта, чем к осмысленным действиям по ограничению полномочий органов МСУ.

Так, частью 1 статьи 44 предлагается наделить органы гос.власти субъектов РФ следующими полномочиями в сферах:

  • осуществления межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью, в том числе организации отдыха и оздоровления детей
  • развития социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований
  • создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований
  • физической культуры и спорта
  • поддержки и развития сельскохозяйственного производства
  • развития малого и среднего предпринимательства
  • ритуальных услуг и содержания мест захоронения; предоставления материальной и иной помощи для погребения
  • жилищных отношений, включая предоставления жилых помещений иным категориям граждан
  • организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом
Логика включения в законопроект именно этих положений практические не прослеживается. В самом законопроекте отсутствуют переходные положения, предлагающие исключить указанные вопросы их перечня вопросов местного значения муниципальных образований, что неизбежно приводит к ситуации дублирования полномочий и в результате размыванию ответственности за их исполнение. Общее впечатление – данные позиции попадали в законопроект без должной аргументации и осмысления необходимости включения именно их в статью 44. Последствия такой законодательной небрежности могут привести к существенным проблемам в деле предоставления населению публичных услуг.

Примером такого негативного законодательного решения может служить передача учреждений здравоохранения с муниципального на региональный уровень. В результате такой «реформы» муниципальные учреждения получили статус государственных, что привело сразу к нескольким проблемам. Во-первых, им пришлось платить налог на землю в местные бюджеты. Во-вторых, вводить в штат специалистов по тендерной документации, поскольку на муниципальном уровне они, как правило, пользовались службами единого заказчика, а на уровне регионов таких служб в большинстве случаев не оказалось. В-третьих, такие учреждения лишились возможности в критических ситуациях получать помощь из местных бюджетов. Это серьёзно повысило затраты и снизило возможности учреждений. Сами региональные власти тут же приступили к «оптимизации» учреждений здравоохранения, начав с ликвидации ФАПов, создания «межрайонных центров» и т.п. В итоге миллионы жителей городов и сёл оказались в ситуации недополучения медицинских услуг, что сегодня в спешном порядке пытаются исправлять уже с федерального уровня.
Нормы статьи 44 предлагаемого законопроекта
Соответствие статье 72 Конституции РФ «Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ»
Вмешательство в компетенцию МСУ в части вопросов местного значения
1) обеспечения реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью, профилактики правонарушений, организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации и (или) ликвидации их последствий;
Частично пункт б) части 1

Отсутствует: «защита прав национальных меньшинств», «режим пограничных зон»

Добавлено: «охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью, профилактики правонарушений, организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации и (или) ликвидации их последствий»
2) организации оказания доступной и качественной медицинской помощи, обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, организации безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами;
Частично пункт ж) части 1.

Отсутствует: «координация вопросов здравоохранения», «сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение»
3) образования, в том числе содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, создания условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, организации профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;
В предметах совместного ведения отсутствует.

Пунктом е) части один к совместному ведению отнесены «общие вопросы» образования.

«Содержание детей», «создание условий для осуществления присмотра и ухода», «организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования» являются конкретными вопросами образования, их перечисление ограничивает данный предмет совместного ведения.
4) осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью, в том числе организации отдыха и оздоровления детей;
В предметах совместного ведения отсутствует. Пунктом е) части один к совместному ведению отнесены «общие вопросы» молодежной политики. «Осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий» является конкретным вопросом работы с молодежью, включение только его в статью 44 ограничивает данный предмет совместного ведения.
Осуществление межмуниципальных программ не может являться предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в силу Статьи 8 ФЗ 131 «Межмуниципальное сотрудничество», наделяющей муниципальные образования правом на межмуниципальное сотрудничество
5) поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, добровольческой (волонтерской) деятельности;
В предметах совместного ведения отсутствует
6) организации проведения выборов и референдумов; обеспечение гарантий равенства политических партий, представленных в законодательном органе субъекта Российской Федерации, при освещении их деятельности региональными телеканалами и радиоканалами;
В предметах совместного ведения отсутствует
7) местного самоуправления, в том числе развития социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;
Расширительно трактуется пункт н) части 1, в котором к предметам совместного ведения отнесено только «установление общих принципов организации местного самоуправления».
Противоречит Статье 14 Градостроительного кодекса РФ, пункту 19 части 1 статьи 14, пункту 25 части 1 статьи 16, пункту 10 части 1 статьи 16.2, пункту 6.1 части 1 статьи 17 ФЗ 131
8) трудовых отношений; содействия занятости населения; уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;
ограничивает совместное ведение в сфере трудового законодательства (пункт к) части 1 статьи 72)
9) социальной поддержки (в том числе адресной социальной поддержки) и социального обслуживания граждан;
Частично изложен пункт ж) части 1 Статьи 72.

Отсутствует: «социальная защита, включая социальное обеспечение»
10) организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;
В предметах совместного ведения отсутствует
11) предупреждения чрезвычайных ситуаций регионального и муниципального характера, стихийных бедствий, эпидемий, иных ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий; пожарной безопасности; поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;
Частично пункт з) части 1 Статьи 72.

Ограничивает предмет совместного ведения только предупреждением в то время, как в Статье 72 записано: «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий»

Кроме того, предупреждение стихийных бедствий и эпидемий невозможно.
12) создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;
В предметах совместного ведения отсутствует
Противоречит пункту 24 части 1 статьи 14, пунку 29 части 1 статьи 16 ФЗ 131
13) организации и осуществления на региональном и муниципальном уровнях мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации;
В предметах совместного ведения отсутствует
14) мобилизационной подготовки;
В предметах совместного ведения отсутствует
15) участия в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;
В предметах совместного ведения отсутствует
16) физической культуры и спорта;
Расширительно изложен пункт е) части 1 Статьи 72, где к совместному ведению отнесены лишь «общие вопросы» физической культуры и спорта.
Противоречит пункту 26 части 1 статьи 15, пункту 19 части 1 статьи 16 ФЗ 131
17) культуры и искусства, в том числе сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; организации и поддержки учреждений культуры и искусства, создания и поддержки государственных музеев субъекта Российской Федерации;
Частично изложены пункт е) и пункт д) части 1 Статьи 72

Отсутствуют: «особо охраняемые природные территории» и «общие вопросы культуры»

Добавлены: «искусство», «использование и популяризация объектов культурного наследия»
18) увековечения памяти погибших при защите Отечества, Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов;
В предметах совместного ведения отсутствует
19) создания благоприятных условий для развития туризма;
В предметах совместного ведения отсутствует
20) укрепления межнационального и межконфессионального согласия, сохранения этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, защиты прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, в том числе поддержки, сохранения и развития языков и культуры народов Российской Федерации, поддержки народных художественных промыслов; социальной и культурной адаптации мигрантов;
В предметах совместного ведения отсутствует, за исключением «защита прав национальных меньшинств».
21) подбора и передачи федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел в целях размещения специальных учреждений, предусмотренных федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, зданий с прилегающими земельными участками, соответствующих требованиям, установленным Правительством Российской Федерации;
В предметах совместного ведения отсутствует
22) охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе в области обращения отходов производства и потребления; создания, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения;
Неточно изложен пункт д) части 1 Статьи 72
23) охраны и использования недр;
Неточное изложение пункта к) части 1 статьи 72
24) водных отношений;
Неточное изложение пункта к) части 1 статьи 72
25) лесных отношений;
Неточное изложение пункта к) части 1 статьи 72
26) обращения с животными, ветеринарии;
В предметах совместного ведения отсутствует
27) поддержки и развития сельскохозяйственного производства;
В предметах совместного ведения отсутствует
Затрагивает вопросы местного значения по пунктам 28, 25, 33 соответственно статьей 14, 15 и 16 ФЗ 131
28) развития малого и среднего предпринимательства;
В предметах совместного ведения отсутствует
29) реализации государственной политики в области торговой деятельности;
В предметах совместного ведения отсутствует
30) реализации государственной промышленной политики;
В предметах совместного ведения отсутствует
31) организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта Российской Федерации;
В предметах совместного ведения отсутствует
32) стратегического планирования;
В предметах совместного ведения отсутствует
33) территориального планирования и градостроительной деятельности;
В предметах совместного ведения отсутствует
Затрагивает вопросы местного значения по пунктам 20, 15, 26 соответственно статьей 14, 15 и 16 ФЗ 131
34) земельных отношений, в том числе, изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации (региональных нужд), перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;
Неточно изложен пункт в) части 1 Статьи 72
35) дорожной деятельности, организации дорожного движения, обеспечения безопасности дорожного движения;
В предметах совместного ведения отсутствует
Противоречит пунктам 5, 5 и 5 соответственно статьей 14, 15 и 16 ФЗ 131
36) транспортного обслуживания населения; организации проведения технического осмотра транспортных средств и осуществления мониторинга и контроля за исполнением законодательства Российской Федерации в области технического осмотра транспортных средств;
В предметах совместного ведения отсутствует
37) содержания, развития и организации эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов, вертодромов, посадочных площадок гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; речных портов, на территориях которых расположено имущество, находящееся в собственности субъекта Российской Федерации;
В предметах совместного ведения отсутствует
38) осуществления в установленном Правительством Российской Федерации порядке государственной регистрации самоходных машин и других видов техники, аттракционов;
В предметах совместного ведения отсутствует
39) профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании; организации и осуществления мероприятий по оказанию помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, включая создание в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, специализированных организаций для оказания помощи указанным лицам;
В предметах совместного ведения отсутствует
40) установления административной ответственности, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, определения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, осуществления иных полномочий, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
В предметах совместного ведения отсутствует
41) осуществления регионального государственного контроля (надзора);
В предметах совместного ведения отсутствует
42) ритуальных услуг и содержания мест захоронения; предоставления материальной и иной помощи для погребения;
В предметах совместного ведения отсутствует
Противоречит пунктам 22, 17 и 23 соответственно статьей 14, 15 и 16 ФЗ 131
43) жилищных отношений, включая обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставления жилых помещений иным категориям граждан;
В предметах совместного ведения отсутствует
Затрагивает вопросы местного значения по пунктам 6 и 6 соответственно статьей 14 и 16 ФЗ 131
44) установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; привлечения субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации; формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов;
В предметах совместного ведения отсутствует. Сужает норму Конституции (пункт и) части 1 статьи 72), устанавливающую в качестве предмета совместного ведения «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации».
45) установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги);
В предметах совместного ведения отсутствует
46) организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, энергосбережения и повышения энергетической эффективности; безопасности гидротехнических сооружений;
В предметах совместного ведения отсутствует
Затрагивает вопросы местного значения по пунктам 4, 4 и 4 соответственно статьей 14, 15 и 16 ФЗ 131
47) организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
В предметах совместного ведения отсутствует
48) создания условий для организации проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами;
В предметах совместного ведения отсутствует
49) закупок товаров, работ, услуг;
В предметах совместного ведения отсутствует
50) материально-технического и финансового обеспечения оказания юридической помощи адвокатами, а также учреждения, материально-технического и финансового обеспечения деятельности государственных юридических бюро;
В предметах совместного ведения отсутствует
51) материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор, определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации;
В предметах совместного ведения отсутствует
52) материально-технического обеспечения деятельности мировых судей и оплаты труда работников аппарата мировых судей;
В предметах совместного ведения отсутствует
53) материально-технического и финансового обеспечения деятельности государственных органов и учреждений субъекта Российской Федерации, учреждения печатного средства массовой информации и сетевого издания для обнародования (официального опубликования) правовых актов;
В предметах совместного ведения отсутствует
54) организации и обеспечения деятельности общественной палаты субъекта Российской Федерации;
В предметах совместного ведения отсутствует
55) формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации; организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации
В предметах совместного ведения отсутствует
56) международных и внешнеэкономических связей.
Неточно изложен пункт о) части 1 Статьи 72
Отсутствуют в перечне следующие предметы совместного ведения и, соответственно, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по их осуществлению:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

г) разграничение государственной собственности;

ж.1) защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
E-mail: zemstvo.russia@gmail.com